44-ФЗ на практике: первые итоги

В ожидании вступления в силу 1 января 2014 г. нового закона «О контрактной системе», государственные заказчики торопились разместить основную часть заявок в конце 2013 г. Поэтому в начале 2014 г. на рынке госзакупок наблюдалось несвойственное ему затишье, а первые госзаказы начали появляться лишь в марте-апреле.

«В первые 2 месяца 2014 г. основная работа была направлена на формирование качественной системы планирования закупок – согласование разрабатываемых республиканскими заказчиками планов-графиков размещения заказов, - рассказывает Сергей Новиков, председатель Госкомзаказа Республики Башкирия. - С начала года Госкомитетом проведено более 1 600 электронных аукционов на сумму свыше 3,7 млрд. руб. Анализ размещенных заказов показывает снижение активности бизнеса в госзакупках – уровень конкуренции на торгах снизился по отношению к прошлому году с 3,2 до 2,5 заявки на процедуру. В первую очередь, мы связываем эти проблемы с адаптационным периодом, необходимым поставщикам для подготовки к работе в новых условиях, а также с рядом нововведений законодательства о контрактной системе, которые привели к снижению привлекательности проводимых торгов. Например, введение обязательного обеспечения исполнения контрактов по торгам с невысокой начальной (максимальной) ценой контракта».

По данным, обнародованным Минэкономразвития, в 1 кв. 2014 г. 63,5% закупок проводилось путем объявления электронного аукциона, в то время как в 1 кв. 2013 г. таким способом было заключено 52,2% контрактов. В 2014 г. с 28% до 20% сократилась доля контрактов, заключенных с единственным поставщиком, с 16,3% до 9,3% - доля контрактов по итогам конкурсов. Вместо этого в 1 кв. 2014 г. госзаказчики начали проводить конкурсы с ограниченным участием и двухэтапные конкурсы (4,9%).

Способы определения поставщика при заключении госконтрактов

Источник: Минэкономразвития, 2014

По итогам 1 кв. 2014 г. контрактная система позволила сэкономить около 80 млрд руб., что на 13 млрд руб больше, чем в 1 кв. 2013 г.

Экономия по контрактам, млн руб.

Источник: Минэкономразвития, 2014

Несмотря на хорошую методологическую проработку 44-ФЗ, первые попытки его применения выявили целый ряд недоработок. Как формализовать процесс планирования заказа? Каким образом определять максимальную начальную цену? Какую процедуру закупок выбрать в том или ином случае? Как проконтролировать его исполнение?

Не все участники госзаказа успели подготовиться к переходу на новые методы работы. По словам Михаила Ивушина, начальника главного управления Смоленской области по регулированию контрактной системы, некоторые заказчики не организовали своевременное обучение своих сотрудников, и поэтому сегодня испытывают затруднения. В наибольшей степени это затронуло заказчиков муниципального звена, где помимо всего прочего остро стоит кадровая проблема.

«Сложный адаптационный период сегодня проходят все участники закупочного процесса. Но особо сильно это коснулось малобюджетных организаций, где просто не хватает квалифицированных специалистов. Зачастую сотрудники просто отказываются работать контрактными управляющими, в связи с трудоемкостью и высокой ответственностью», - согласен с ним Сергей Новиков.

Дополнительные сложности возникают и в связи с нестабильностью работы Общероссийского сайта zakupki.gov.ru. «Иногда доступ к сайту отсутствует по несколько часов в день, что негативно отражается на оперативности работы», - говорит Михаил Ивушин.

В поисках ответов

Контрактная система предоставляет заказчикам широкие возможности выбора способов проведения закупок, в том числе вводит процедуру электронных конкурсов, которая первоначально должна была заработать 1 июля 2014 г. Впоследствии срок ее внедрения был перенесен на 1 января 2015 г.

Сегодня у заказчиков возникает множество вопросов, связанных с порядком выбора той или иной процедуры. При каких условиях можно, например, проводить вместо аукциона конкурс с ограниченным участием? Каков минимальный набор требований, необходимых для принятия такого решения? Подобные вопросы требуют анализа сложившейся практики и выработки соответствующих правил.

Одним из главных преимущество контрактной системы является то, что она охватывает полный цикл осуществления государственной закупки – начиная от процедуры формирования потребности в том или ином товаре или услуге и заканчивая контролем исполнения контрактов. Сегодня остро стоит вопрос о том, как на практике проконтролировать исполнение контрактов. Определенные успехи в этой сфере достигнуты в Москве и Санкт-Петербурге, где государственный заказ размещается централизовано.

Например, в Санкт-Петербурге недавно открылся Центр обслуживания участников контрактной системы (ЦОУКС), на базе которого «Банк Москвы» и «Единая электронная торговая площадка» (ЕЭТП) организовали Центр финансового контроля, с помощью которого заказчик может контролировать все платежи подрядчика и субподрядчиков. Это позволяет следить за ходом работ в режиме реального времени и в случае необходимости блокировать нецелевые платежи.

Существенным плюсом контрактной системы является возможность планирования государственных закупок и получения информации о том, действительно ли заказчик приобрел тот товар, о необходимости которого заявлял ранее. Это поможет предотвратить ситуации, когда выделенные, например, на закупку мебели деньги впоследствии были израсходованы на новый автомобиль.

Сегодня подобный анализ можно проводить вручную с помощью открытой части портала государственных закупок zakupki.gov.ru. Но для того, чтобы соответствующая норма 44-ФЗ заработала в полную силу, нужны серьезные аналитические инструменты, в первую очередь, единый номенклатурный справочник товаров, работ и услуг.

«Множество проблем, на решение которых был нацелен закон, лежит в сфере планирования государственных заказов - что предполагается закупить и какими параметрами должен обладать объект закупки, - поясняет Антон Емельянов, генеральный директор «Единой электронной торговой площадки». – Чем более четко осуществлен выбор и чем более детально произведена формализация, тем выше вероятность того, что поставщики поставят качественный товар».

«С другой стороны, заказчик, помимо того, что он четко понимает и формулирует потребность, имеет возможность увидеть существующие на рынке аналоги, а также отсечь избыточную детализацию, которая ограничит доступ к заказу других конкурирующих поставщиков, – продолжает он. - Эта зона, называемая нормированием, предполагает наличие специализированных формализованных классификаторов, справочников закупаемых товаров, которые должны вестись и поддерживаться централизованно именно для того, чтобы исключить возможные злоупотребления и недочеты при планировании размещения заказа. В ближайшее время выстраивание подобного рода ресурсов и, самое главное, внедрение их в практику работы будет ключевым».

Опыт создания подобных справочников уже отработан на крупных предприятиях, таких как Газпром, Ростелеком. По своей структуре такой информационный ресурс представляет собой базу данных, в которой содержится информация обо всех товарах, закупаемых предприятием - их параметрах, основных производителях, ценах. Если необходимая заказчику позиция отсутствует в справочнике, он может отправить заявку на ее добавление в специальную службу, отвечающую за поддержку системы. Сотрудники службы после внимательного изучения предложения заказчика принимают решение о необходимости добавления нового товара в справочник.

Подобная система позволяет предотвратить закупку однотипной продукции по существенно отличающимся ценам, исключить из закупок товары премиум-класса или продукцию по завышенным ценам , учитывать эксплуатационные расходы, а также решить проблему мониторинга начальной цены и контролировать соответствие поставляемых товаров или услуг заявленным в процедуре.

Учитывая опыт реализации подобных проектов в других отраслях и сферах государственной деятельности, понятно, что подобная система должна создаваться на федеральном уровне. Только в этом случае мониторинг госзаказа станет по-настоящему комплексным и эффективным.

«Ранее заказчики использовали различные способы «скрыть» закупки. Так, творчество в их названии не имело пределов (бензин называли прозрачной горючей жидкостью для заправки машин и т.д.), - рассказали CNews в Минэкономразвития РФ. - С 1 января 2017 года наименование объекта закупки будет указываться только в соответствии с каталогом: частью 4 статьи 23 44-ФЗ предусмотрено формирование каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

«С 1 января 2014 года по 1 января 2017 года включительно формирование и ведение в единой информационной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд может обеспечиваться в части отдельных товаров, работ, услуг. Формирование и ведение в единой информационной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд будет обеспечиваться Минэкономразвития России», - уточняют в министерстве.

Не менее важно решить вопрос, кто будет отвечать за обеспечение бесперебойной работы и оперативное добавление новых позиций в базу данных единого справочника.

Очевидно, что создавать такую систему «с нуля» невозможно – необходимо взять за основу уже имеющиеся подобные решения. А также использовать опыт компаний, которые уже много лет занимаются их поддержкой на крупнейших российских предприятиях.

Много вопросов вызывает и прописанная в законе обязанность заказчика в отдельных случаях привлекать сторонних экспертов для проведения экспертизы результатов, предусмотренных контрактом. «Мало того, что понятие «проверка предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом» в законе не раскрывается, так еще и реализация данной нормы сопряжена с дополнительными бюджетными расходами - ведь никто не станет проводить экспертизу бесплатно, - говорит Михаил Ивушин. - Считаем, что привлечение сторонних экспертов должно быть правом, а не обязанностью заказчика».

«Ряд сложностей возникает при реализации на практике положений закона о централизации закупок, - продолжает он. – Не совсем понятна сфера ответственности заказчика и уполномоченного органа при реализации ими полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг».

«Закон перенасыщен нормами отсылочного характера. Учитывая, что принятие этих норм только ожидается, трудно ответить, насколько изменится процедура закупок. Таким образом, хотелось бы видеть закон прямого действия», - говорит Вячеслав Сухарев, председатель Государственного комитета Республики Мордовия по организации торгов и ценовой политике.

Существенной проблемой реализации нового закона является также нехватка квалифицированных кадров. «В настоящее время ведется активная работа по повышению уровня квалификации работников сферы закупок, проводятся многочисленные семинары, курсы повышения квалификации, тренинги для специалистов в области закупок по 44-ФЗ, - продолжает спикер. - Однако, и это подтвердит каждый специалист в области закупок, после любого обучения остается масса практических вопросов, с которыми ежедневно сталкиваются как заказчики, так и поставщики товаров, работ и услуг».

Как усовершенствовать закон

Для того, чтобы сделать 44-ФЗ по-настоящему работоспособным, необходимо постоянно анализировать практику его применения и на этой основе вносить изменения и дополнения в существующее законодательство.

Для обсуждения предложений по дальнейшему совершенствованию 44-ФЗ Минэкономразвития организовало несколько общественных площадок, на которых в качестве экспертов выступают крупнейшие операторы систем государственных закупок, такие как «Сбербанк-АСТ», «Единая электронная торговая площадка», «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан», а также другие участники рынка - Торгово-промышленная палата РФ, Ассоциация электронных торговых площадок, компания «Крипто-Про».

В конце мая 2014 г. Государственная Дума одобрила во втором и третьем чтении законопроект о внесении изменений в федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Изменения затронули сферы закупок на сумму до 100 тыс.руб. у единственного поставщика, оплаты контрактов, заключенных с малым бизнесом или социально ориентированными некоммерческими организациями, процедуры определения начальной цены контракта на ремонт зданий, а также вопроса привлечения экспертов при закупке услуг.

Немаловажным вопросом в связи с расширением сферы применения онлайн процедур в области госзаказа является обеспечение безопасности работы электронных торговых площадок. Крупнейшие компании, работающие на этом рынке, инициировали проведение совещания с участием не только операторов ЭТП, но и представителей контролирующих органов, Роскомнадзора, МВД, на котором были намечены основные направления работы в этой сфере. Особое внимание было уделено проблеме ddos-атак.

Огромное значение для обеспечения безопасности работы торговых площадок имеет регулярное проведение внешнего аудита. По мнению представителей «Сбербанк-АСТ» и ЕЭТП, необходимо на государственном уровне регламентировать его процедуру и установить максимально жесткие требования к системам безопасности, обеспечивающим проведение электронных государственных закупок.

Наталья Рудычева/ CNews Analytics

Короткая ссылка на материал: //cnews.ru/link/a3861