От 94-ФЗ к контрактной системе

С 1 января 2014 г. на смену 94-ФЗ приходит новый федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он призван коренным образом изменить всю систему госзакупок: от планирования и размещения контрактов до их исполнения. Особенностью 44-ФЗ является поэтапное вступление в силу отдельных его положений – частично с 1 января 2014 г., затем – с 1 января 2015 г., с 1 января 2016 г. и с 1 января 2017 г.

По словам министра экономического развития Алексея Улюкаева, 44-ФЗ «отвечает на актуальные вопросы совершенствования закупочной деятельности в плане обеспечения прозрачности на всех этапах закупочного цикла: от планирования до оценки результативности, обеспечения качества закупок, ухода от демпинговых цен». Для того, чтобы закон заработал в полную силу, необходимо принять 86 подзаконных актов.

По состоянию на конец 2013 г. еще продолжались дискуссии по 2 вопросам. Во-первых, это определение видов товаров и услуг, которые надо закупать только на электронных аукционах, а не на конкурсах. Во-вторых, это соотношение между ценовыми и неценовыми показателями подаваемых на конкурсы заявок.

Каким был 94-ФЗ

При всех достоинствах 94-ФЗ, он неоднократно подвергался критике за то, что был ориентирован исключительно на оценку товаров и услуг по ценовому признаку. «94-й ФЗ, ориентированный только на один вариант справедливости по отношению к госзаказчику − снижение цены, не обязан учитывать все остальные плюсы. В законе не написано, что закупка должна быть качественной, что главная цель закона – это удовлетворение нужд. В законе перечисляется 7 целей, и там есть все что угодно: развитие экономического пространства, эффективное использование средств, развитие конкуренции. Но никто не говорит, что закупку проводят для того, чтобы удовлетворить потребность в продукции. Во главу углу ставится эффективность, выраженная в денежном эквиваленте – сколько сэкономили. И здесь идеальный вариант − вообще ничего не покупать. Ничего не тратишь, ничего не покупаешь, 100% экономии», - рассказывала в интервью CNews Ирина Кузнецова, руководитель Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева.

Кроме того, 5-летний опыт применения показал, что 94-ФЗ не способен решить проблему повышения эффективности бюджетных расходов и борьбы с коррупцией. При проведении госзакупок не удалось избежать возможности манипуляций. Например, заказчик мог составить требования под конкретного поставщика, выставить нереальные сроки исполнения контракта. Система оценки поставщиков и процедура приемки результатов была субъективна, что оставляло широкие возможности для злоупотреблений. «К сожалению, мы взяли на вооружение вроде бы самые прозрачные, но, оказывается, самые коррупционноемкие процедуры. Электронный аукцион (раньше «молотковый»), который мы используем, способствует сговору участников рынка. И осуществить такой сговор легче всего с участием чиновника», - продолжает Ирина Кузнецова.

Антон Емельянов, генеральный директор "Единой электронной торговой площадки", отмечает целый ряд позитивных результатов работы с электронной формой торгов. Во-первых, это наличие сформированной инфраструктуры. В том числе несколько сотен тысяч участников электронных торгов (в том числе 276 582 заказчиков), вооруженных ЭЦП (электронной цифровой подписью) и имеющих практику участия в электронных торгах. Электронная форма позволила снять геолокационные ограничения для участников торгов: информация об опубликованных лотах общедоступна, принять участие в торгах может любой поставщик вне зависимости от региона; возможность аккордного участия в электронных торгах.

«С 2011 г. функционирует портал zakupki.gov.ru, который является основой Единой информационной системы, планируемой к запуску в 2016 г. Уж сегодня возможно оперативное подключение необходимых банковских сервисов; отработаны алгоритмы взаимодействия с контролирующими органами (ФАС, Рособоронзаказ и т.д.); существует реальная возможность оценить репутацию компании (реестр недобросовестных поставщиков)», - говорит Антон Емельянов.

По его мнению, электронная форма позволила наблюдать за итогами проведенных торгов: заключением контракта, его исполнением или расторжением. Так, в 2013 г. заключено контрактов на 3 224 782 млн. руб., из них исполнено на 21%, в процессе исполнения – 76%. Именно этот параметр лег в основу контрактной системы (44-ФЗ), охватывающей весь процесс проведения закупки от планирования до исполнения.

Важным преимуществом электронной формы торгов является возможность выявить и количественно оценить коррупционные проблемы: сговоры, тендерное рейдерство (совпадение IP, фиктивное участие), манипуляции в ходе торгов с демпингом цены.

Таким образом, электронная форма доказала не только свою жизнеспособность, но и высокую эффективность, т.к. динамика интенсивного развития рынка госзаказа налицо: доля государственного заказа от общего рынка закупок при старте закона в 2009 году составляла 28,1%, в 2013 году – 89,7%. Точные данные позволили сформировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства и технической базы.

Новый 44-ФЗ

Авторы нового закона о контрактной системе заявляют, что их целью было повышение эффективности и результативности закупок. Для этого в 44-ФЗ вводится планирование закупок путем разработки планов на 3 года и планов-графиков на каждый год. Новым законом предусмотрена процедура обоснования заказчиком необходимости закупок, которые теперь могут проводиться не только на электронном аукционе, но и на конкурсах с ограниченным участием, двухэтапных конкурсах и путем запроса предложений. В нем содержится целый ряд мер по борьбе с демпингом, а также вводится обязательное общественное обсуждение закупок стоимостью свыше 1 млрд руб.

В законе о контрактной системе сделана попытка создать инструменты противодействия манипуляциям. Например, информационная система, в которой содержится список банковских гарантий, должна помочь выявлению подделок. А библиотека типовых контрактов поможет избежать заключения договоров с кабальными условиями.

Однако и в новом законе, по мнению экспертов, по-прежнему остается достаточное количество лазеек для манипуляций и даже появляются новые, например, квалификационные требования к поставщикам.

Важной проблемой остается недостаточный профессионализм самих государственных служащих, ответственных за госзакупки. В рамках контрактной системы в состав закупочной комиссии могут входить независимые профессиональные эксперты. Но пока не понятно, насколько это поможет повышению их эффективности.

Наталья Рудычева/CNews

Короткая ссылка на материал: //cnews.ru/link/a3705